[This edited translation by of "Russia and Europe's Energy Strategy," published by Нефтегазовая Вертикаль, contains all the main points of the original text but re-arranges some of them and includes additional explanatory material for a more general Russophone readership.]
Между Россией и Европейским Союзом (ЕС) идет серия переговоров о новых соглашениях на долгосрочные поставки российских энергоносителей. Европа хочет заручиться гарантией значительного увеличения поставок нефти и газа из России на длительную перспективу. Имеющиеся транспортные магистрали справиться с дополнительным потоком энергоносителей не смогут. Строительство новых трубопроводов, в которых заинтересованы и Россия, и Европа, потребует значительного финансирования. Оно должно придти из Европы. Обсуждаемая формула "энергоносители за инвестиции" сможет работать только при наличии в стране ясной законодательной базы. Первым эффективным шагом России в этом направлении может стать ратификация Договора к Энергетической Хартии.
В начале октября Европейская Комиссия приступила к обсуждению проекта увеличения импорта российских энергоносителей в Европу. В середине октября в Москве прошло заседание совета по сотрудничеству Россия-ЕС, главной темой которого стал план обеспечения стран Западной Европы нефтью и природным газом в обмен на экономическую помощь и ноу-хау. В конце октября в Париже состоится саммит Россия-Европейский Союз, где будут обсуждаться вопросы энергетической кооперации России и ЕС.
Что хочет Европа
Однако столь энергичное развитие событий не должно создавать впечатления, что в сфере торговли энергоносителей России и Европейского Союза незамедлительно последуют серьезные изменения. Речь идет о долгосрочной перспективе, то есть об увеличении закупок энергоносителей на протяжении следующих 20-ти лет.
Суть предложения автора новых инициатив, президента Еврокомиссии Романо Проди, состоит в обмене западноевропейских инвестиций на российские энергоносители. В первую очередь, речь идет о природном газе, как экологически более предпочтительном по сравнению с нефтью видом топлива.
В настоящее время Россия обеспечивает 1/5 потребляемого в странах Европейского Союза газа и 1/6 нефти. Однако экспортные артерии России недостаточны для существенного увеличения поставок нефти и газа в Европу. Поэтому торговые соглашения с Европой влекут за собой необходимость строительство новых трубопроводов. Кроме того, они предполагают транзит через третьи страны.
Строительство любого нового трубопровода из России в Европу - процесс затяжной и сложный. Достаточно вспомнить, например, что переговоры по проекту Основного экспортного нефтепровода (ОЭТ) Баку-Джейхан идут уже 5 лет. Еще один-два года уйдут на инженерные изыскания и, как предполагается, минимум три года потребуется для строительства. Уместно заметить, что ОЭТ - первый трубопровод в истории нефтегазовой индустрии, который потребовал многосторонних переговоров между страной-производителем, страной-потребителем и транзитными государствами, а также многонациональным консорциумом международных энергетических компаний. Без сомнения, заключение соглашений между Россией и Европейским Союзом потребует не менее сложной переговорной структуры.
Некоторые шаги в этом направлении уже предприняты. Вопрос о возможности "стратегического партнерства" в области энергетики был поднят Романо Проди на сентябрьской встрече с Владимиром Путиным. В беседе с российским президентом канцлер Германии Герхард Шредер тоже затронул этот вопрос.
Три направления политики ЕС
Если Россия и Европа продолжат свои усилия в этом направлении и предпримут необходимые меры по организации дополнительных поставок энергоносителей из России, а также созданию путей для их транспортировки, то присутствие российских производителей на европейском рынке значительно расширится. Но будет ли это означать, что Европа вычеркивает Кавказ и Центральную Азию из списка потенциальных источников своего энергоснабжения в будущем? Вовсе нет. Европейский Союз продолжает свои заявления об усиленной поддержке проектов TRACECA и INOGATE, направленных на улучшение транспортных и коммуникационных связей в Каспийском регионе. Энергетические планы Европейского Союза, например, в числе прочего учитывают поставки азербайджанского газа с месторождения Шах-Дениз в Южную Европу транзитом через Турцию.
Европейский Союз в течение длительного времени критиковал правительство США за поддержку трубопроводного проекта Баку-Джейхан. Основная причина такой политики состоит в том, что если каспийская нефть придет в Джейхан, то она уже не попадет в Европу. Дело в том, что порт Джейхан способен обслуживать танкеры океанического типа, и экспериментальные поставки показали, что приемные терминалы в Мексиканском заливе могут их принимать без каких-либо проблем. Это означает, что из Джейхана каспийская нефть пойдет в США.
Смысл нынешних инициатив Европейского Союза не в отречении от Кавказа и Центральной Азии, а в расширении сотрудничества с Россией. Реализацию этой установки ЕС начал уже некоторое время назад в рамках стратегической программы, известной под названием "Северное направление", где Россия рассматривается в качестве партнера в сотрудничестве стран региона Балтийского и Баренцева морей. Кроме того, в Европе активно поддерживаются предложения о сотрудничестве с Россией и в Южно-Кавказском регионе - инициативы, получившие среди европейских политиков название "Южное направление".
Предложение Исследовательского центра по Европейским политикам, независимой консультативной организации в Брюсселе, основать при совместной поддержке США, ЕС и России Южно-Кавказское Сообщество, является примером попыток разработки южного вектора взаимоотношений Европы и России. Пока эта инициатива находится в замороженном состоянии, так как ЕС не хочет давать ей ход без одобрения России и США. Получение же одобрения тормозится нерешенной Карабахской проблемой.
Недавние предварительные контакты между ЕС и Россией относительно энергетических поставок можно было бы назвать "Центральным направлением", по аналогии с "Северным" и "Южным", стратегии Европы по сотрудничеству с Россией. Это направление стало возможным именно теперь, когда Европейский Союз выработал основные условия продолжения переговоров со странами Восточной и Центральной Европы, стремящихся войти в его состав.
Предпочтительность долгосрочного альянса
До сих пор инвесторы были не склонны идти на большие инвестиционные риски в России. В основном они стремились только застолбить свое присутствие в этой стране и за несколькими исключениями (например, крупные капиталовложения итальянской ENI в проект газопровода "Голубой поток", который доставит российский газ в Турцию) пока не включают российские энергоносители в свои глобальные планы стратегического развития.
В современных условиях наиболее эффективной формой иностранных инвестиций в Евразии в области энергетики является их вложение не в краткосрочные проекты сотрудничества, узко сфокусированные на конкретных объектах, а в долгосрочные и комплексные стратегические альянсы. Успешные альянсы являют собой процессы, в которых совместно определяются цели и разделяются риски, совместно осуществляется контроль и принятие деловых решений.
В рамках альянсов вряд ли можно выработать универсальные решения всех проблем. Такая форма сотрудничества скорее направлена на совместный отбор конкретных проектов на начальной стадии и затем на естественное перерастание в полномасштабный долговременный альянс по мере планомерной разработки выбранных объектов.
Состояние правовой среды в принимающей стране - самое важное условие, которое может блокировать или стимулировать практическую деятельность в рамках созданного альянса. Само по себе успешное заключение первого или даже второго соглашения не служит убедительным доказательством того, что сотрудничество возможно. Только успешная реализация проекта, и не одного, а скорее трех, четырех или даже пяти, в рамках достигнутого соглашения может служить фактическим доказательством возможности продолжения сотрудничества.
Предпочтительность сотрудничества в форме альянса наглядно демонстрируется деятельностью компаний ENI и Ruhrgas. Не случайно именно эти компании, которые давно присутствуют в энергетическом секторе России, лучше иных способны взвешивать слабые и сильные стороны российских партнеров и объективно оценивать перспективные проекты. Но даже в случае этих компаний для того, чтобы альянс работал, необходимо преодолевать сложные проблемы, связанные с налогами, коррупцией, законодательной структурой и транспортировкой. В отсутствии определенных правовых норм и поддержании равенства всех перед законом непонятно, каким образом инвестор может получить права на вхождение в проект и как действовать в случае нарушения контрактных обязательств. Эффективным шагом России в создании убедительной правовой среды может стать ратификация Договора к Энергетической Хартии.
Что есть Энергетическая Хартия?
В преддверии саммита в Париже в Москве в начале октября прошел "Круглый стол", посвященный проблеме энергетического сотрудничества Европейского Союза и России. В работе этого совещательного органа приняли участие более 200 представителей ведущих российских и западноевропейских фирм.
Участники совещания обсуждали перспективы предстоящего саммита, на котором должен состояться, по словам вице-премьера Виктора Христенко, "серьезный энергетический диалог". Ведущие промышленники Европы и России работали над рекомендациями официальным органам ЕС и России по принятию мер, способствующих европейским инвестициям в российскую экономику.
"Сотрудничество между ЕС и Россией - это дорога с двусторонним движением. ЕС не обойтись без России в той же мере, как и России не обойтись без ЕС" - таков был основной пафос совещания. Все выступавшие подчеркивали необходимость скорейшей ратификации Российской Думой Договора к Энергетической хартии. Суть Энергетической Хартии в том, чтобы стимулировать создание и поддержание законодательной среды, которая соответствовала бы международным нормам, с целью привлечения западных фирм к инвестициям в экономику постсоветских государств.
Во время своего визита в Секретариат Энергетической Хартии в Брюсселе премьер-министр России Виктор Христенко сообщил о намерении российского правительства интенсифицировать работу в направлении скорейшей ратификации документа.
Он подчеркнул, что правительство уделяет большое внимание проблеме улучшения инвестиционной среды и устранения препятствий, стоящих на пути расширения поставок российской продукции на европейский рынок. Европейская Энергетическая Хартия - это политическая декларация о международном энергетическом сотрудничестве, основанном на принципах рыночной экономики, взаимопомощи и недискриминации. Эта идея была выдвинута в 1990 году в Дублине на совещании Европейского Совета. На следующий год состоялось открытие документа для подписания, а в 1994 году - подписание Договора к Энергетической Хартии и Протокола к Энергетической Хартии. Эти документы являются юридически обязательным "становым хребтом" процесса Энергетической Хартии и направлены на создание открытого энергетического рынка среди Подписавших государств.
В 1998 году Договор к Энергетической Хартии вступил в силу. К настоящему времени его подписали 51 государство Европы и Азии. Подавляющее большинство бывших республик СССР не только подписали, но и ратифицировали Договор. Лишь в двух постсоветских государствах - в России и Белоруссии - Договор подписан, но до сих пор не ратифицирован. Подписанный Россией еще в 1994 году договор был передан на обсуждение в Комитет по промышленности, который в то время возглавлял член КПРФ.
Так как Коммунистическая партия выступает против некоторых аспектов реструктуризации энергетической промышленности, к которой обязывает ратификация Договора, то документ до сих пор остается без ратификации. Причины, по-видимому, следует искать в обязательствах, которые взяли на себя участники Договора. Договор к Энергетической Хартии предусматривает защиту капиталовложений в энергетику, недискриминационные торговые правила, бесперебойный транзит энергоресурсов, международные процедуры разрешения споров в связи с инвестициями, соблюдение международных экологических норм и т.д.
Инвестиции
В частности, ключевым принципом статьи "Защита капиталовложений в энергетику" является недискриминация: все иностранные инвестиции, осуществленные в принимающей стране, должны пользоваться Режимом Наиболее Благоприятствуемой Нации. Инвестору гарантируется компенсация в случае экспроприации, стихийного бедствия или вооруженного конфликта. Статьей предусматривается нерушимость контрактов.
В соответствии с положениями Договора о разрешении споров компания или правительство может подать иск на правительство принимающей страны в международный арбитраж. Оговаривается и вопрос репатриации капитала: правительства принимающих стран будут разрешать иностранным компаниям перевод прибыли после уплаты налогов в любую другую страну без задержек и в свободно конвертируемой валюте. Некоторые из стран, подписавших Договор к Хартии, пока не в состоянии выполнять все его требования и сохраняют изъятия из инвестиционных положений.
Конференция Хартии на регулярной основе осуществляет мониторинг постепенной отмены этих изъятий. В частности, по результатам мониторинга 1999 года был сделан вывод о том, что никаких новых мер, отклоняющихся от недискриминационных условий, введено не было. Более того, зафиксированы свидетельства прогресса в направлении устранения существующих изъятий. Конференция по Энергетической Хартии в 1999 году начала серию исследований по реорганизации рынка в энергетическом секторе некоторых стран с целью разработки конкретных рекомендаций по проведению приватизации, улучшению инвестиционного климата. Эта работа проводится в тесном сотрудничестве с Европейским Союзом, Всемирным Банком и ЕБРР.
Транзит и Торговля
Статья "Транзит" предусматривает, что Правительства способствуют транзиту, не вводя каких-либо необоснованных задержек, ограничений или сборов. Правительства также обязаны гарантировать существующие потоки энергоносителей в, из или между Договаривающимися сторонами. В 1999 году Конференция по Энергетической Хартии начала работу по созданию документа, названного Многосторонней Рамочной Договоренностью по Транзиту (МРДТ).
Вместе с пакетом Модельных Соглашений по Транзиту МРДТ примет форму Протокола по Транзиту к Договору к Энергетической Хартии - документа, который планируется принять в рамках Энергетической Хартии с целью укрепления господства права в отношении проблем транзита в рамках участников Хартии. Это будет первое международное соглашение, которое закладывает основы для создания развитых многосторонних транзитных нефте- и газопроводов и электроэнергетических сетей.
Оно будет предусматривать следующие ключевые моменты: четкие критерии при предоставлении доступа к наличной транзитной мощности; однозначные правила, регулирующие строительство или модификацию сооружений по транспортировке энергоносителей и условия быстрого и эффективного разрешения споров. При разрешении транзитных споров будет установлено, что правительства не должны прерывать или сокращать транзитные потоки до завершения конкретной процедуры арбитража.
В соответствии с этой процедурой, в случае, если быстрое урегулирование невозможно, мировой посредник, назначенный Генеральным Секретарем Энергетической Хартии, может установить временный тариф. В разработке МРДТ, кроме представителей правительств, активное участие принимали также ключевые фигуры энергетических отраслей стран - участников Хартии. Это показывает, какое большое значение придают этой работе нефтегазовые компании, готовые к осуществлению инвестиций в развивающиеся энергетические рынки, например, Каспийский регион. Торговый режим Договора имеет особое значение для стран, не присоединившихся пока к Всемирной Торговой Организации. Он позволяет им апробировать практику и порядки, выполнение которых влечет за собой членство в ВТО. Значительный объем мировой торговли энергоносителями в настоящее время регулируется исключительно торговым режимом Договора. Сумма трех слагаемых
В то время как некоторые страны могут пойти на определенные реформы только под давлением сложившихся обстоятельств, специфика России такова, что успешное проведение серьезных реформ здесь если и возможно, то только при принятии соответствующего политического решения. Именно поэтому для обеспечения гостеприимной среды для европейских инвестиций необходима скорейшая ратификация Договора к Энергетической Хартии. Если Дума его ратифицирует, то российское руководство получит правовой инструмент, с помощью которого станет возможным реформирование энергетического сектора страны.
Понятно, что сама по себе ратификация Договора недостаточна. Необходимо выполнение его условий. То, что Азербайджан и Казахстан получили и продолжают получать значительно больший объем прямых инвестиций в энергетический сектор, вовсе не означает, что Запад игнорирует Россию. Причина только одна - более благоприятная инвестиционная среда, созданная в этих республиках. В частности, практика банковских операций комфортнее, а система бухгалтерского учета больше, чем в России, соответствует международной. Это означает повышенную гарантированность выполнимости заключаемых контрактов.
Экономический прогресс требует политической стабильности. При этом условия стабильности обычно менее важны, чем стабильность сама по себе. В то же время для индустриального развития страны, особенно энергетической сферы, только политической стабильности недостаточно: требуются также безопасная и надежная транспортировка, гостеприимный инвестиционный режим и благоприятный финансовый климат вообще, включая налоговый. Когда эти три условия сходятся, в итоге получается то, что называется "совместная энергетическая безопасность".
Copyright © Robert M. Cutler
unless otherwise noted.
See reprint info if you want to reproduce anything in any medium.
For individual, non-commerical use only.
This Web-based compilation: Copyright © Robert M. Cutler
URL: http://www.robertcutler.org/blog/2000/11/post_12.html
Translation first published by Нефтегазовая Вертикаль, 2000, No. 11 (November). For further publication information, see the English original.
